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09ago / 2013

Ofuscação Tributária – Cálculo do ICMS “por dentro” é indefensável

Por Isaias Coelho
Artigo produzido no âmbito das pesquisas desenvolvidas no Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da Direito GV. As opiniões emitidas são de responsabilidade exclusiva de seus autores.
impostos
Todos concordamos que o sistema tributário brasileiro necessita de reformas. Nenhuma voz se levanta para defender o status quo. Até aqui, somos de opinião unânime. Uma grande maioria de especialistas também concordaria que as principais distorções da atual estrutura tributária residem nos impostos sobre bens e serviços, categoria que abrange ICMS, PIS, Cofins, ISS e CIDE. Existem muitos estudos demonstrando a disfuncionalidade desses impostos e o quanto travam a atividade econômica e com ela a prosperidade de todos.

Copiosas propostas têm sido feitas para a reforma desses tributos, sobretudo o ICMS: algumas de iniciativa do governo federal, outras de membros do Senado e Câmara, entidades corporativas, centros de estudos e especialistas em tributação. Algumas dessas propostas são amplas, envolvendo uma reformulação sistêmica; outras, mais limitadas, inclusive a “reforma fatiada” do início do governo Dilma Rousseff.

Todas as tentativas de reformar substancialmente a estrutura tributária fracassaram.[1] A razão dessa dificuldade está no que se chamou de “nó fiscal” atado na Constituição de 1988: a rigidez do gasto público combinada com conflitos federativos, desequilibrio do sistema previdenciário, baixa qualidade da tributação e ineficiência da gestão de governo.[2] O resultado é imobilismo, já que qualquer mudança, grande ou pequena, redundaria em potenciais perdas—reais ou imaginárias—para algum poder tributante (arrecadação) ou grupo de interesse (privilégios fiscais), o que rapidamente deflagra coligações anti-reformas.

Por onde começar a tarefa hercúlea de reformar o sistema tributário? Aumentando a transparência tributária. Como bem colocou Louis Brandeis, juiz da corte suprema americana, em 1914, “a luz do sol é o melhor desinfetante”. O sistema tributário brasileiro padece de enorme complexidade, a qual resulta da falta de uma visão sistêmica de longo prazo, da falta de técnica jurídica, de casuismos, e de incompetência e descaso na feitura das leis e regulamentos tributários. Resulta, também, às vezes, da deliberada intenção de enganar o contribuinte.

No último caso se enquadra o cálculo do ICMS. Sua alíquota normal é de 18%, mas numa venda de R$ 100 (antes de calculado o imposto) o imposto que incide não é de R$ 18, como a simples lógica e secular prática nos diria [3], mas R$ 21,95. Ou seja, a alíquota nominal é 18% mas a alíquota efetivamente praticada é 21,95%! Essa anomalia, chamada de cálculo “por dentro”, consiste em incluir o imposto na sua própria base de cálculo.[4]

Na aplicação do ICMS aos serviços de comunicação e eletricidade, o cálculo “por dentro” transforma a já exagerada alíquota de 25% adotado por vários Estados em nada menos que 33,33%. E há Estados que adotam alíquota de 30% para comunicações e eletricidade, com o que na verdade aplicam tributação de 42,86%!

Na esteira do ICMS, a União, ao aplicar as contribuições PIS e Cofins sobre o consumo de eletricidade adotou também o cálculo “por dentro”. Então essas contribuições englobam, na sua base de cálculo, não apenas o valor dos serviços prestados mas também os encargos do ICMS e das próprias contribuições… cada um dos tributos recaindo sobre si mesmo e os demais, numa escalada de incidências.

Não existe nenhum razão técnica ou de política pública que recomende o cálculo de impostos “por dentro”. Tampouco esse tipo de cálculo é encontrado em qualquer dos mais de 150 países que têm imposto geral sobre vendas do tipo valor adicionado (IVAs), gênero do qual ICMS, IPI, PIS e Cofins são espécies.[5]

A única explicação plausível é que sua adoção no Brasil foi feita para criar a percepção entre os contribuintes de que alíquota não é tão elevada. Isso é o que se chama, na economia política da tributação, de ilusão fiscal ou ofuscação fiscal, o oposto de saliência fiscal ou tributária.[6] O uso da tributação “por dentro” é feita para gerar opacidade onde deveria haver transparência; numa palavra, para iludir, enganar o contribuinte. No caso brasileiro, essa disposição de iludir foi tão forte a ponto de o engano ser erigido ao patamar de preceito constitucional (Constituição de 1988 art. 155 § 2º, XII, i, ex vi da Emenda 33 de 2001).

Deveríamos começar a reforma do ICMS pela eliminação do cálculo do imposto “por dentro”. Essa medida traria alguma simplificação, mas sobretudo traria mais visibilidade, sobretudo agora que a legislação (ainda aguardando vigência) impõe o dever de informar aos consumidores o valor dos impostos incluídos no preço. Com a mudança de método, a alíquota teria que ser majorada, para que, atuando sobre uma base menor (mas real), não houvesse impacto sobre a arrecadação.

Não haveria, portanto, que temer perda de receitas para os Estados e Municípios. Tampouco seriam necessários outros ajustes do cipoal legislativo tributário. Mas, importantemente, esse pequeno passo seria um gesto de honestidade do poder público, um avanço no respeito ao cidadão-contribuinte.

[1]Uma excelente análise dos esforços para reformar o ICMS é dada por Ana Paula Vescovi, Paulo Hartung e Ricardo Ferraço, Lições da Reforma do ICMS, apresentada na Casa das Garças (think tank do IEPE- Instituto de Estudos sobre Política Econômica) em 24 junho 2013. Disponível em http://goo.gl/8dgWQi.

[2] Fernando Rezende, Fabrício Oliveira e Erika Araujo, O Dilema Fiscal: Remendar ou Reformar?, Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007.

[3] No caso do imposto de renda sujeito à retenção pelas fontes pagadoras de rendimentos, a base de cálculo é reajustada (grossing up) quando a fonte assume o ônus do imposto deixando de retê-lo (RIR art. 725). Mas isso é feito exatamente para preservar a identidade de alíquotas nominal e efetiva. Portanto não serve de precedente ou justificativa para o cálculo do ICMS “por dentro”.

[4] Obtém-se a alíquota efetiva (t’) percentual a partir da alíquota nominal ou legal (t) aplicando a fórmula t’=t*100/(100-t).

[5] A notável exceção é a Bolívia, que seguiu o mau exemplo brasileiro.

[6] O estudo da ilusão fiscal deve muito ao trabalho pioneiro de Amilcare Puviani, Teoria della illusione finanziaria, 1903. Estudos recentes sobre o assunto incluem Jacob Goldin, “Sales Tax Not Included: Designing Commodity Taxes for Inattentive Consumers”, The Yale Tax Review , v. 122, pp. 258-301, 2012; e Tino Sanandaji & Björn Wallace, “Fiscal Illusion and Fiscal Obsfuscation: Tax Perception in Sweden”, The Independent Review, v. 16, n. 2, pp. 237-246, Fall 2011.

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Isaias Coelho é coordenador de Pesquisa do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da Fundação Getulio Vargas; professor de Cursos de Pós Graduação (GVlaw) da Direito GV; consultor do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia e doutor em Economia (Comércio Internacional e Finanças Públicas) pela University of Rochester (EUA). Trabalhou no FMI e foi Secretário Adjunto da Receita Federal na Administração Dornelles.

Fonte: Revista Consultor Jurídico.

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